|
במשפט חוקתי הדגש הוא על העקרונות החוקתיים, על הפרשת הרשויות, ביקורת שיפוטית, זכויות אדם ועל מערך האיזונים בין כל הזכויות והאינטרסים המתנגשים באים לידי ביטוי במשפט החוקתי.
משפט מנהלי מתייחס להתנהלות השוטפת של הרשויות המנהליות.
מטרת המשפט המינהלי הוא להסדיר את האופן בו הרשויות המנהליות עובדות.
כשמדברים על רשויות מנהליות, בראש ובראשונה הכוונה לכנסת, בעיקר לממשלה, למשרדים השונים, מהשר ועד לאחרון העובדים במשרד, כלומר - כל השירות הציבורי. בכל הקשור לשלטון המרכזי, וכן בשלטון המקומי לכל גווניו וסוגיו.
מעבר למעגל הזה ישנם את התאגידים הסטאטוטוריים, שהם רשויות המוקמות מכוח חוק והחוק מסדיר את הפעולה שלהם. לדוגמא: ביטוח לאומי, מגן דוד אדום - החוק מכיר במגן דוד אדום ומד"א פועל מכוח החוק. הרשות השופטת היא גם רשות מנהלית שמהווה את הגרעין של המשפט המינהלי.
המורכבות של משפט מינהלי מתבטאת במקרי הקצה. לדוגמא: חברות ממשלתיות.
לפי חוק חברות ממשלתיות ע"מ שחברה תחשב ממשלתית צריכה להיות בעלות של 50% לפחות של המדינה, אולם יש חברות שהן 100% ברשות המדינה ויש חברות שהן פחות מ-50%. וכן לגבי כל החברות הקשורות לעירייה. מצד אחד מדובר בחברות, ומצד שני הן מספקות שירות ציבורי.
גם כאשר אנחנו עוסקים בגופים המינהליים, המשפט המינהלי מסדיר את חיי היומיום הרבה מעבר למשפט הפרטי והמשפט החוקתי.
השופט זמיר בספרו "הסמכות המינהלית" אומר "על המנהל הציבורי כולו ניתן לומר שהוא מלווה את האדם לא רק באירועים מיוחדים אלא משעה שהוא קם יום ביומו..."
אין כמעט פעולה יומיומית שאנחנו עושים שלא קשור לרשות המינהלית.
באופן כללי, פעולה של רשות מינהלית קשורה ל-3 מישורים שונים:
1. סמכות - כל רשות מינהלית צריכה להצביע על מקור סמכות לפעולה שלה. ישנן סמכויות שונות, ישנה אפשרות להאציל סמכות, להעביר סמכות לפקיד אחר, ליטול סמכויות.
2. הליך - איך צריכות להתקבל החלטות ע"י הרשות המינהלית. הפרוצדורה של קבלת ההחלטה כפופה לרשימה ארוכה של כללים: איזה בסיס של עובדות צריכה הרשות להגיע אליו. האם צריך להיוועץ או שחייבים להיוועץ, מה הכללים הקשורים להסדרת חובות היוועצות ?
3. שיקול הדעת - הכללים שמנחים את שיקול הדעת המהותי לגופו. כאשר התקבלה החלטה רוצים לראות שהיא ניתנת בסבירות, בהגינות, במידתיות. ואם לא אז יש פגם בהחלטה.
כל נושא המשפט המינהלי מנסה ליצור איזון מסוים בין הרצון לפתח יעילות לבין מימוש הנאמנות לציבור.
עיקרון חוקיות המינהל
עיקרון חוקיות המינהל שייך למישור הסמכות.
הבסיס הראשון ונקודת המוצא לכל בחינה של פעולה מינהלית היא האם הרשות שקיבלה את ההחלטה פועלת בסמכות.
סמכות, במונחים של תורת המשפט, היא כוח שעומד לרשות המינהלית וכנגד הכוח קיימת כפיפות. לרשות המינהלית יש כוח משפטי לשנות מציאות משפטית או מציאות עובדתית, היא מפעילה כוח על החברה, על הפרטים על כל מי שכפוף להחלטות שלה.
החוק יכול בצורה מפורשת להקנות לה את הסמכות, החוק יכול לתת לה סמכות להתקין תקנות ואז הרבה גורמים פועלים מכוח התקנות.
שיקול הדעת בסמכות המינהלית
ישנו מדרג היררכי בתוך הסמכות המינהלית: בסמכות מינהלית יש בעלי תפקידים, ויש מנהלים כפופים להם וכפופים לכפופים. וכאן מתעוררת השאלה לגבי חובת הציות.
האם אדם בכיר יכול לדרוש מעובד להפעיל את הסמכות של העובד ?
מה קורה כאשר הפקיד חושב שהדרישה שהוא קיבל מהממונה לא בסמכות הממונה או שלדעתו נפל פגם בהחלטה של הממונה - האם העובד רשאי לא לבצע את ההוראה שקיבל מהממונה ?
הנחיות מנהליות והנחיות פנימיות
הנחיה מינהלית היא אחת הכלים לעבודה של הרשויות המנהליות.
ההנחיות מאזנות בין יעילות, הגינות סבירות וכו'. הכלי הנ"ל לא מוסדר בחקיקה כלשהי אלא בהנחיה של היועמ"ש המסדירה את ההנחיות המנהליות.
הגדרה: הנחיות מנהליות הן כללים גמישים שרשות מנהלית קובעת לעצמה כדי שידריכו אותה בהפעלת סמכותה.
בהנחיות מינהליות יש בעיה מובנית, אמנם ההנחיות יוצרות שיוויון בצורת העבודה אולם בהפעלת שיקול הדעת של בעל הסמכות יכול להיות שיקול דעת שונה אצל שני השופטים ומאידך קביעת עונש מינימום תגביל את שיקול דעתו של השופט.
מצד אחד יש את אלמנט השוויון שמשקף במידה רבה הגינות ואולי גם יעילות אך מצד שני אנחנו רוצים לשמר לרשות להפעיל שיקול דעת נקודתי בגלל שוני בנסיבות.
להנחיות המנהליות יש גם רציונל של יעילות – על מנת "לא להמציא את הגלגל מחדש", בכל נושא יש תכנית פעולה, כך הפקידים באותו משרד יודעים איך אמורים לפתור את המקרה, ההנחיות המנהליות מאפשרות חיסכון במשאבים.
מצד שני ברשות שלטונית עקרון השוויון מאוד רלוונטי. ולכן נוצר מתח תמידי בין השוויון והיעילות לבין החובה הבסיסית להפעיל שיקול דעת.
היוועצות - שיתוף בהליך
ישנם מקרים בהם המחוקק מחייב את הרשות להיוועץ לפני קבלת ההחלטה. מדובר בהיוועצות חובה או היוועצות סטטוטורית ובמקרים אילו הרשות לא יכולה לממש את הסמכות אם לא קיימה התייעצות עם הגורם המתאים על פי החוק.
הסיבה לחייב היוועצות היא שהגורם המקבל את ההחלטה יקבל אותה לאחר שיש לו נתונים מקצועיים מהגוף המקצועי ומצד שני חשוב שהגורם המקצועי יוכל לתרום ולקדם את הנושא בתחום מקצועיותו.
כמובן שגם כשאין חובת היוועצות הרשות יכולה להיוועץ עם גורמים נוספים. וזו היוועצות וולונטרית. המטרה לבסס את ההחלטה על בסיס מספר נתונים רחב ועמוק יותר. |